Общество «Арзамас» и формирование нового поколения просвещенной бюрократии
В начале XIX в. наиболее образованную часть дворянства великорусских губерний составляли выпускники такого сословного учебного заведения как основанный в 1778 г. Благородный пансион при Московском университете. «Ученому университету, процветающему в Москве и находящемуся в его ведении Благородному пансиону государство, очевидно, должно вменить в особую заслугу, что среди дворянства стали больше распространяться гуманные идеи», — писал в 1806 г. один из его выпускников1.
Уже в годы царствования Павла I некоторые из выпускников Благородного пансиона отказывались от традиционной военной карьеры в пользу гражданской службы. Поскольку начинали они ее в Московском архиве Коллегии иностранных дел, то в 1820-х гг., за этой немногочисленной группой дворянской молодежи закрепилось ироничное название «архивные юноши». Из их числа вышло ряд видных представителей нового поколения просвещенной бюрократии, пришедшей на смену сверстникам членов «Негласного комитета».
В 1790-е гг. наиболее яркими фигурами среди учащихся пансиона были сыновья известного масона и ближайшего сподвижника Н.И. Новикова И.П. Тургенева Андрей и Александр. Близкие отношения с ними поддерживали выходцы из поместного дворянства Рязанской губернии братья Кайсаровы: Петр, Михаил и Андрей, а также их земляк А.Ф. Воейков и выходец из сосед-ней Тульской губернии В.А. Жуковский . Стремление этих молодых образованных людей к общественной активности нашло свое выражение в создании «Дружеского литературного общества». По сути этой был все тот же дружеский кружок, в состав которого вошли еще А.Ф. Мерзляков и СЕ. Родзянко. Теперь их «заседание», первое из которых состоялось 21 января 1801 г., сопровождались чтением специально подготовленных речей, созданием «законов» и избранием председателя. Деятельность «Дружеского литературного общества» пришлась на канун дворцового переворота 11 марта 1801 г. и первые месяцы правления нового императора. Всем участникам общества, возраст которых составлял около 18-20 лет, были свойственны интерес к литературе и пламенные, даже несколько экзальтированные, чувства взаимной дружбы и любви к отечеству. Обсуждение эстетических проблем сопровождалось постоянными обращениями к роли литературы в воспитании гражданственности и любви к Отечеству. «Любовь к отечеству — есть то сердечное чувство, которое с самых нежнейших лет наших привязывает нас к нашей родине, укрепляется, развивается в нас с летами и, наконец, обращается для нас в природу и сливается, так сказать, с душою нашей», — заявлял в своей речи 7 апреля 1801 г. Ан. И. Тургенев 3. Этот патриотизм понимался не как преданность монарху, а как долг просвещенного человека перед отечеством. Оратор так завершил свое выступление: «Цари хотят, чтоб пред нами пресмыкались во прахе рабы; пусть же ползают пред ними льстецы с мертвою душою, здесь пред тобой стоят сыны твои! Благослови все предприятия их! Внимай нашим священным клятвам! Мы будем жить для твоего блага»4.
Среди риторических упражнений на этические и эстетические темы упоминались на заседаниях «Дружеского литературного общества» и политические проблемы. Наиболее заметным проявлением интереса к ним стала речь А.Ф. Воейкова о деятельности Петра III, произнесенная, очевидно, на заседании 19 января 1801 г. Оратор воздавал хвалу этому правителю за отмену Тайной канцелярии, дарование вольности дворянству и секуляризацию церковных земель. Последнее мероприятие трактовалось как «…мудрое, человеколюбивое, великое дело, поставляющее в храме добродетели имя Петра III подле имен величайших законодавцев….
«Дней александровых прекрасное начало…» на территории Рязанской, Пензенской, Тамбовской и Тульской губерний (1801-1810 гг.)
Реформаторские настроения сторонников такого толкования «официальной народности» из числа просвещенных бюрократов отразились не только в их теоретических представлениях о «народном духе». Они нашли свое воплощение и в практической деятельности «просвещенной» части правительственной бюрократии. В эпоху правления Николая I «арзамасцы», как и ряд их сверстников и единомышленников, вошли в состав высшего эшелона правящей элиты Российской империи. Вступление на престол нового императора не могло не привести к изменению в среде высших сановников, чему способствовал и естественный процесс смены поколений. На протяжении 1827-1828 гг. сменилась большая часть министров Российской империи. Поскольку социальный опыт нового императора до вступления на престол был ограничен только военной сферой, поэтому он мало был знаком с проблемами внутреннего управления также как и с личностями чиновников гражданского ведомства. В этом отношении, Н.М. Карамзин в глазах императора обладал несомненным нравственным и интеллектуальным авторитетом. К тому же, в отличие от М.М. Сперанского и Н.С. Мордвинова, не вызывала сомнения его верность принципу самодержавия и личности монарха. Это заставляло прислушиваться к мнению человека, несомненно преданного престолу, и в выборе новых лиц для службы по гражданскому ведомству. Данное обстоятельство и сыграло немалую роль в выдвижении бывших «арзамасцев», которых Н.М. Карамзин считал своими молодыми единомышленниками, на высокие посты в гражданском ведомстве .
В начале правления Николая I вновь была восстановлена должность товарища министра, которая существовала в первые годы правления Александра I . Как и тогда, она предназначалась для продвижения на высшие бюрократические посты нового поколения государственных деятелей. В 1802 г. это были друзья монарха по «Негласному» комитету, теперь же, в эпоху императора Николая I — «арзамасцы» и их сверстники. В ноябре 1826 г. Д.Н. Блудов стал товарищем министра народного просвещения и управляющим духовными делами иностранных вероисповедований. Д. В. Дашков — товарищем министра внутренних дел.
Важным этапом в разработке правительственного курса эпохи нового императора и обеспечении преемственности с предшествующим царствованием стала деятельность Комитета 6 декабря 1826 г. Именно там, Д.Н. Дашков и Д.Н. Блудов, назначенные делопроизводителями этого учреждения, получили доступ к ознакомлению со всеми сохранившимися документам о реформаторских планах первой четверти XIX в. Намеченная Комитетом 6 декабря 1826 г. программа преобразований, в подготовке которой сыграл огромную роль М.М.Сперанский, постепенно, шаг за шагом, реализовывалась на протяжении всего правления Николая I, хотя так и не была осуществлена полностью161.
Высокое положение Д.Н. Блудова и Д.В. Дашкова в начале нового правления позволило им оказывать помощь и протекцию своим друзьям-единомышленникам. Это сказалось и на судьбе князя П.А. Вяземского, способствовало новому подъему карьеры С.С. Уварова. Первоначально в 1826 г. он назначается членом Комитета устройства учебных заведений, а с 1832 г. он занимает пост товарища министра народного просвещения, затем — в 1833 г. -исправляющим должность министра и утвержден в ней в 1834 г., занимая ее на протяжении полутора десятилетий, вплоть до октября 1849 г.
Сельское самоуправление в системе местной власти
Реформа местного управления, важнейшей составляющей которой было создание органов самоуправления, как и другие реформы Александра II, была вызвана, прежде всего, включением 22,5 млн. бывших крепостных крестьян в гражданскую жизнь страны. Второй причиной переустройства системы управления было неудовлетворительное состояние местного хозяйства, что связывалось с бесконтрольным господством администрации в губерниях.
Министр внутренних дел П.А.Валуев писал, что «многочисленность форм составляет у нас сущность административной деятельности и обеспечивает всеобщую официальную ложь. Взгляните на годовые отчеты: везде сделано все возможное, везде приобретены успехи, везде водворяется если не вдруг, то по крайней мере постепенно, должный порядок. Взгляните на дело, всмотритесь в него, отделите сущность от бумажной оболочки, то, что есть, от того, что кажется, и — редко где окажется прочная плодотворная почва. Сверху — блеск, а внизу — гниль».1
Бюрократический произвол осуждал и тверской предводитель дворянства A.M. Унковский: «В настоящее время новое устройство управления является в России первою и главною потребностью. Вся жизнь народа взята под опеку правительства. Нет ни одной мелочи безусловно доверенной самому народу; все делается с разрешения высших властей. Вся администрация наша представляет целую систему злоупотреблений, возведенную в степень государственного устройства. Система этого управления или, лучше сказать, злоупотребления властью, так сильна и последовательна, что она покрывает собою всю Россию, не оставляя ни одного живого места для разумно-свободной жизни».
Вопрос о новом устройстве местного управления обсуждался в Главном комитете по крестьянскому делу в 1858 году. 25 марта 1859 г. Александр II изложил свою точку зрения на предстоящую реформу в записке, известной как «Главные начала». Основная ее идея состояла в том, что хозяйственному управлению регионами необходимо предоставить большую самостоятельность и что следует «определить степень участия каждого сословия» в земских делах.
Еще одной причиной реформы стал рост оппозиционных настроений в обществе. П.А. Валуев отмечал в записке «О внутреннем состоянии России» 22 июня 1862 г., подготовленной на имя шефа жандармов кн. В.А. Долгорукова: «Правительство находится в состоянии изоляции, внушающей серьезную тревогу всем, кто искренно предан императору и отечеству. Дворянство … не понимает своих истинных интересов, недовольно, возбуждено, несколько непочтительно, раздроблено на множество различных течений, так что оно нигде в данный момент не представляет серьезной опоры. Купечество мало вмешивается в политику, но оно не пользуется доверием и не оказывает никакого полезного воздействия на массы. Духовенство содержит в самом себе элементы беспорядка; впрочем, оно не поддержало никакого прогресса и обладает влиянием только в качестве оппозиции или когда имеет тенденцию принести вред. Крестьяне образуют более или менее независимую или беспокойную массу, подверженную влиянию опасных иллюзий и несбыточных надежд. Наконец, армия — единственный магнит, еще удерживающий различные элементы государства в состоянии видимого единства, и главная основа общественного порядка — начинает колебаться и уже не представляет собой гарантии абсолютной безопасности».4 Далее П.А. Валуев писал, что преданность царю и монархии подорвана, в правительстве отсутствует единство. Пресса, ставшая «несокрушимой силой», целиком находится в оппозиции к правительству.
Губернская администрация и органы самоуправления
Реформы 60-70-х гг. XIX в. положили начало совершенствованию системы местного управления России в направлении его приспособления к новым общественным отношениям. Накануне Великих реформ территориальное управление в Российской империи представляло собой довольно сложную систему, в которой наряду с административной составляющей использовались и традиционные местные и сословные механизмы саморегуляции жизни социальных общностей, что особенно наглядно проявлялось на окраинах, в том числе и на Южном Урале. Созданные в ходе земской 1864 г. и городской 1870 г. реформ органы самоуправления как всесословные выборные институты, принципиально отличались от существовавших ранее общественных институтов, и они не могли сразу органично вписаться в политическую структуру самодержавия.
Органами самоуправления по закону признавались земские губернские и уездные собрания и городские думы, наделенные распорядительной властью, и создаваемые ими управы как исполнительные органы (соответственно губернские и уездные земские управы и городские управы).
В работах российских государствоведов, уделявших внимание проблемам самоуправления, отмечался такой недостаток земских и городских учреждений, как их обособленное положение по отношению к другим правительственным и общественным учреждениям. Это порождало противоречия, особенно ярко проявлявшиеся во взаимодействиях государственных учреждений и земств
Противопоставление земских учреждений государству привело к тому, что земства не включались в общую систему управления: они были «поставлены подле нее как отдельные государственно-общественные тела, не имеющие никаких органических связей». Поэтому все местное управление было «проникнуто дуализмом».
Признание правительством учреждений земского и городского управления общественно-хозяйственными союзами привело к ограничению их власти. По закону органы самоуправления обладали достаточно широкой самостоятельностью в хозяйственной сфере. Вместе с тем, наделенные определенными властными полномочиями, прежде всего, издавать постановления, они были лишены права непосредственного принуждения по отношению к местному населению, поэтому должны были обращаться за содействием в реализации конкретных решений к администрации и полиции. Помимо полиции существовали и другие учреждения, прямо не связанные с органами самоуправления, но затрагивавшие их интересы, такие как губернские и уездные по крестьянским делам присутствия, губернское по воинской повинности присутствие, губернское акцизное управление, комитет общественного здравия, училищные советы, распорядительные и статистические комитеты, комитет по делам печати, почтово-телеграфное управление, управление земледелия и государственных имуществ, губернское по фабричным и горнозаводским делам присутствие, окружное управление путей сообщения и т.д. В ряде этих учреждений земство имело своих представителей, но они составляли меньшинство, и влиять на ход дел не могли. В то же время существовали целые отрасли, например, школьное дело, средства на которые целиком отпускались земствами. На такой достаточно противоречивой основе вполне естественно возникали споры, конфликты, для рассмотрения которых была предусмотрена соответствующая процедура.
«Молодые друзья» Александра I и «Негласный комитет»: от просветительских идеалов к бюрократической практике
Одними из первых представителей просвещенной бюрократии явились участники кружка молодых российских аристократов, который сложился вокруг великого князя Александра Павловича в последние годы правления Екатерины И. «Всего-навсего нас только четверо, а именно: Новосильцев, граф Строганов, молодой Чарторийский, мой адъютант, выдающийся молодой человек, и я», — писал великий князь в сентябре 1797 г. Ф.Ц. Лагарпу1.
Граф П.А. Строганов оставил свидетельство о доверительной беседе по политическим вопросам с великим князем Александром еще в начале 1795 г. Встречи стали регулярными летом 1796 г. во время пребывания двора в Царском Селе. Друзья сопровождали великого князя в длительных пешеходных прогулках, обсуждая политические вопросы. Один из участников этих бесед вспоминал: «Это было нечто вроде франк-масонского союза, которого не чуждалась и великая княгиня. Интимность наших отношений, столь для нас новая и дававшая повод к горячим обсуждениям, вызвала бесконечные разговоры, которые постоянно возобновлялись. Политические идеи и вопросы, которые показались бы теперь избитыми и привычными общими местами, тогда имели для нас всю прелесть животрепещущей новизны». Хотя императрица Екатерина II относилась к этим встречам внука одобрительно, для участников «необходимость хранить их втайне и мысль о том, что все это происходит на глазах Двора, зараженного предубеждениями абсолютизма, под носом у всех этих министров, преисполненных сознанием своей непогрешимости, прибавляла еще больше интереса и пикантности этим сношениям, которые становились все более и более частыми и интимными» . В апреле 1797 г. во время коронации императора Павла І в Москве, «завершилось создание носившего несколько конспиративный характер союза»
Все участники кружка принадлежали к высшему слою российского дворянства, входившему в непосредственное окружение монархов. Родословная каждого из них отражала сложный процесс формирования правящей элиты Российской империи. Наиболее влиятельным при дворе в эти годы являлся род, к которому принадлежал граф Павел Александрович Строганов, потомок разбогатевших поморских крестьян, которые в XVI в. стали крупнейшими солепромышленниками России, а к середине XVIII в. вошли в состав придворной аристократии. Самым знатным по происхождению, хотя и менее заметным в жизни Российской империи был род князя Адама Адамовича Чарторийского. Потомки князя Гедимина, ставшие магнатами Великого княжества Литовского, к XVII в. были полонизированы и вошли в состав правящей элиты Речи Посполитой. Разделы Польши вынудили их стать подданными Российской империи, к которой отошла Подолия, где располагалось большинство их земельных владений. К числу потомков старинных великорусских дворянских родов принадлежал только один Николай Николаевич Новосильцев, предки которого с середины XIV в. служили великим князьям Московским, но и по положению при дворе, и по размерам земельных владений не могли равняться ни со Строгановыми, ни с князьями Чарторийскими. Войти в узкий круг придворной аристократии он смог благодаря происхождению матери, сестре графа А.С. Строганова, в доме которого он и воспитывался4.
Законодательные инициативы российского самодержавия по становлению и совершенствованию городского самоуправления.
Приступая к анализу деятельности органов городского общественного управления уездного г.Царицына (Волгограда) Саратовской губернии за более чем сорокалетний период в контексте законодательных инициатив, содержащихся в статьях Городовых положений 1870 и 1892 г.г., логично сделать краткий экскурс в историю возникновения и развития городского самоуправления в целом в России и, в частности, в г. Царицыне.
Вехой в законодательстве Екатерины II по организации городского управления стала утвержденная ею собственноручно 21 апреля 1785г. «Грамота на права и выгоды городам Российской империи»1, определившая статус органов городского самоуправления, горожан в целом и отдельных групп городского населения. Грамота впервые узаконила существование в российских городах всесословного городского общества, которое разделялось на 6 разрядов:
1) настоящие городовые обыватели, «которые имели в том городе дом или иное строение или место, или землю в черте города»;
2) горожане трех гильдий. К первой гильдии относились владельцы капитала от 10 до 50 тысяч рублей, ко 2-ой: от 5 до 10 тыс. руб.; к 3-ей гильдии: от 1 до 5 тыс. руб.;
3) цеховые ремесленники — «кто в городе ремесло или рукоделие производить желает»2;
4) иногородние и иностранные гости, «которые ради промысла, или работы или иных мещанских упражнений записался»3;
5) именитые горожане, выполнявшие городскую службу с «похвалою» (бургомистр, городской голова, заседатели магистрата); ученые; художники трех художеств (архитекторы, живописцы, скульпторы и композиторы); капиталисты с капиталом более 50 тыс. рублей, банкиры с капиталом от 100 до 200 тыс. рублей, оптовые торговцы; «кораблехозяева кои собственные корабли за море отправляют»4;
6) посадские — все прочие «кои промыслом, рукоделием или работою кормятся в том городе»1.
От каждого разряда раз в три года выбирались путем баллотирования несколько гласных, они составляли городскую общую думу, которая в свою очередь избирала шестигласную городскую думу. От каждой гильдии в общую думу выбирались по одному гласному, от именитых граждан — по семи названиям — семь гласных, от иногородних и иностранных гостей — каждый народ выбирал отдельного гласного, от цеховых выбирался один гласный по каждой части города отдельно, аналогично выбирались гласные и от городских обывателей.
Таким образом, количество гласных в общую городскую думу набиралось от нескольких до нескольких десятков, в зависимости от величины города и его значимости. Собравшись однажды, общая городская дума выбирала из своего состава шесть гласных от каждого из шести разрядов, которые непосредственно трудились на благо города, собираясь на свои заседания еженедельно. На городскую думу возлагалось заведывание всем хозяйством города, причем о всех доходах и расходах ей было вменено в обязанность давать отчет губернатору.
С 1797 года Городским головой в Царицыне являлся купец Василий Морд-винов. Дума тогда состояла из четырех гласных , что вполне объяснимо. В то время в городе просто не было представителей двух разрядов — иногородних и иностранных гостей и именитых граждан. В качестве городского писаря (секретаря) состоял купец Дмитрий Шлыков, получавший жалование 100 рублей в год.
Вместе с «Грамотой» Царицынское городское общество получило право образовывать органы городского самоуправления: избирать из своей среды Городского голову, созывать раз в три года городское депутатское собрание, избирать общую и четырехгласную думу для руководства городским хозяйством и благоустройством
Пересмотр законодательства о местном управлении в 80-90-х годах XIX века
Надежды правительства на быстрое улучшение дел в системе местного хозяйства за счет перераспределения управленческих функций между административными органами управления и институтами самоуправления не оправдались. Появившиеся в 60-70-х годах в России крестьянские, земские, городские органы самоуправления, как было отмечено выше, медленно завоевывали позиции в общественной практике и сознании населения
Институты самоуправления находилась под пристальным вниманием представителей различных общественно-политических кругов. Отклики на результаты их деятельности появились сразу же после проведения соответствующих реформ, а оценки часто были диаметрально противоположными
В них отразилась неудовлетворенность результатами деятельности формирующейся системы местной власти либералов и консерваторов, земских деятелей и чиновничьей бюрократии.
Представители либеральной общественности относились к деятельности органов местного самоуправления преимущественно критически. Выборные земские и городские учреждения воспринимались ими как своеобразный «откуп» от общественного представительства во всероссийском масштабе. Критике подвергалась система выборов в органы земского управления, ограничение сферы их деятельности исключительно хозяйственными вопросами, система бдительного административного контроля над их деятельностью.
В конце 70-х — начале 80-х гг. XIX в. в таких изданиях, как газеты «Порядок» М.М. Стасюлевича, «Страна» Я.П. Полонского, «Земство» В.Ю. Скалона и А.И. Кошелева, «Русь» И.С. Аксакова, журнал «Русская мысль» С.А. Юрьева и др., печатались материалы о действующем в России самоуправлении и необходимости его преобразования в соответствии с передовыми конституционными идеями. Либералы требовали продолжения реформ в следующих направлениях: с одной стороны, создание земских органов на волостном уровне и введение принципа бессословности в сельское управление, а с другой — в законодательном оформлении института народного представительства в России.2
В 1876 г. в одном из самых популярных журналов, «Вестнике Европы», ведущий рубрики «Внутреннее обозрение» Л.А. Полонский писал о необходимости увенчания земской реформы реформой государственного управления. Фактически это была программа введения земских представителей в Государственный совет: каждое губернское земское собрание должно было выдвинуть двух или трех кандидатов, «из которых один назначался затем властью к присутствию в Государственном совете с правом голоса на земское трехлетие». Автор, таким образом, предлагал создать отдельную земскую структуру не при Государственном совете, а непосредственно в его составе. Кроме этого, по мнению Л.А. Полонского, необходимо было передать земским собраниям всю власть в уездах, а управление губерниями наполовину должно было состоять из выборных от земств. Итогом столь радикальных выступлений стало запрещение цензурой «Внутреннего обозрения».3